《中共中央國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發〔2018〕44號）
以規劃引領經濟社會發展,是黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發展模式的重要體現?？茖W編制并有效實施國家發展規劃,闡明建設社會主義現代化強國奮斗目標在規劃期內的戰略部署和具體安排,引導公共資源配置方向,規范市場主體行為,有利于保持國家戰略連續性穩定性,集中力量辦大事,確保一張藍圖繪到底。改革開放特別是黨的十八大以來,國家發展規劃對創新和完善宏觀調控的作用明顯增強,對推進國家治理體系和治理能力現代化的作用日益顯現,但規劃體系不統一、規劃目標與政策工具不協調等問題仍然突出,影響國家發展規劃戰略導向作用的充分發揮。為加快統一規劃體系建設,構建發展規劃與財政、金融等政策協調機制,更好發揮國家發展規劃戰略導向作用,現提出如下意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,全面加強黨的領導,堅持以人民為中心的發晨思想,牢固樹立新發展理念,落實高質量發展要求,理順規劃關系,統一規劃體系,完善規劃管理,提高規劃質量,強化政策協同,鍵全實施機制,加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制,更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用,為創新和完善宏觀調控、推進國家治理體系和治理能力現代化、建設社會主義現代化強國提供有力支撐。
二、明確規劃功能定位,理順規劃關系
立足新形勢新任務新要求,明確各類規劃功能定位,理順國家發展規劃和國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的相互關系,避免交叉重復和矛盾沖突。
(一)明確規劃功能定位
國家發展規劃,即中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要,是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排,主要是闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為,是經濟社會發展的宏偉藍圖,是全國各族人民共同的行動綱領,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的重要依據。
國家級專項規劃是指導特定領域發展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導社會資本投向、制定相關政策的重要依據。國家級區域規劃是指導特定區域發展和制定相關政策的重要依據。國家級空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容,是實施國土空閬用途管制和生態保護修復的重要依據。
(二)理順規劃關系
國家發展規劃根據黨中央關于制定國民經濟和社會發展五年規劃的建議,由國務院組織編制,經全國人民代表大會審查批準,居于規劃體系最上位,是其他各級各類規劃的總遵循。
國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃,均須依據國家發展規劃編制。國家級專項規劃要細化落實國家發展規劃對特定領域提出的戰略任務,由國務院有關部門編制,其中國家級重點專項規劃報國務院審批,黨中央有明確要求的除外。國家級區域規劃要細化落實國家發展規劃對特定區域提出的戰略任務,由國務院有關部門編制,報國務院審批。國家級空間規劃要細化落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求,由國務院有關部門編制,報國務院審批。國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃,規劃期與國家發展規劃不一致的,應根據同期國家發展規劃的戰略安排對規劃目標任務適時進行調整或修編。國家級空間規劃對國家級專項規劃具有空間性指導和約束作用。
三、統一規劃體系,形成規劃合力
堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調,建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市基客規劃共茼組成,定位準確、邊界竇晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。
(三)強化國家發展規劃的統領作用
提高國家發展規劃的戰略性、宏觀性、政策性,增強指導和約束功能,聚焦事關國家長遠發展的大戰略、跨部門跨行業的大政策、具有全局性影響的跨區域大項目,把黨的主張轉化為國家意志,為各類規劃系統落實國家發展戰略提供遵循。
發揮國家發展規劃統籌重大戰略和重大舉措時空安排功能,明確空間戰略格局、空間結構優化方向以及重大生產力布局安排,為國家級空間規劃留出接口?？茖W選取需要集中力量突破的關鍵領域和需要著力開發或者保護的重點區域,為確定國家級重點專項規劃編制目錄清單、區域規劃年度審批計劃并開展相關工作提供依據。
(四)強化空間規劃的基礎作用
國家級空間規劃要聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地,全面摸清并分析國土空間本底條件,劃定城鎮、農業、生態空閆以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界,并以此為載體籌協調各類空間管控手段,整合形成多規合一”的空間規劃。
強化國家級空間規劃在空間開發保護方面的基礎和平臺功能,為國家發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障,對其他規劃提出的基礎設施、城鎮建設、資源能源、生態環保等開發保護活動提供指導和約束。
(五)強化專項規劃和區域規劃的支撐作用
國家級專項規劃原則上限定于關系國民經濟和社會發展全局且需要中央政府發揮作用的市場失靈領域。其中,國家級重點專項規劃要嚴格限定在編制目錄清單內,與國家發展規劃同步部署、同步研究、同步編制。國家級專項規劃要圍繞國家發展規劃在特定領域提出的重點任務,制定細化落實的時間表和路線圖,提高針對性和可操作性。
國家級區域規劃主要以國家發展規劃確定的重點地區、跨行政區且經濟社會活動聯系緊密的連片區域以及承擔重大戰略任務的特定區域為對象,以貫徹實施重大區域戰略、協調解決跨行政區重大問題為重點,突出區域特色,指導特定區域協調協同發展。
省級規劃、市縣級規劃依據國家發展規劃制定,既要加強與國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的銜接,形成全國“一盤棋”,又要因地制宜,符合地方實際,突出地方特色。
四、統籌規劃管理,加強規劃銜接協調
建立健全目錄清單、編制備案、銜接協調等規劃管理制度,有效解決規劃數量過多、質量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題。
(六)建立健全規劃編制目錄清單管理制度
報請國務院批準的國家級專項規劃、區域規劃,由國務院發展改革部門會同有關部門統籌協調后制定編制目錄清單或審批計劃,報國務院批準實施。報請國務院批準的國家級一空間規劃,由國務院自然資源主管部門會同發展改革部門制定編制目錄清單,報國務院批準實施。國務院各部門自行編制或批準的各類規劃,須報囯務院發展改革部門備案。除黨中央、國務院有明確要求外,未列入目錄清單、審批計劃的規劃,原則上不得編制或批準實施。屬各部門日常工作或任務實施期限少于3年的,原則上不編制規劃。
(七)強化規劃銜接協調
建立健全規劃銜接協調機制,明確銜接原則和重點,規范銜接程序,確保各級各類規劃協調一致。報請黨中央、國務院批準的規劃,須事先與國家發展規劃進行統籌街接。銜接重點是規劃目標特別是約束性指標、發展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風險防控等,必要時由國務院發展改革部門會同規劃編制部門組織開展審查論證。省級發展規劃須按程序報送國務院發展改革部門進行銜接。加強國家級專項規劃、區域規劃與空間規劃的銜接,確保規劃落地
(八)發揮規劃管理信息平臺作用
國務院發展改革部門要依托現有政務信息平臺,建設國家規劃綜合管理信息平臺,加強與相關政務模塊之間的聯接和信息共享,將各類規劃納入統一管理,強化規劃銜接協調,跟蹤監測規劃編制和實施進程,推動規劃基礎信息互聯互通和歸集共享。
五、規范規劃編制程序,提高規劃質量
創新規劃理念、規范編制程序,提髙規劃編制科學化、民主化、法治化、規范化水平,確保規劃實用管用。
(九)明確規劃編制的基本遵循
規劃編制要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,緊緊圍繞建設社會主義現代化強國宏偉目標,堅持以人民為中心的發展思想,把新發展理念貫穿經濟社會發展各領域全過程,按照高質量發展要求,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,使規劃更好體現時代特色、更好貫徹國家發展戰略要求。
堅持目標導向和問題導向相統一,堅持立足國內和全球視野相統籌,堅持全面規劃和突出重點相協調,堅持戰略性和操作性相結合。注重虛實結合、實用管用,在強調戰略導向作用的同時,突出約束力、可操作,使規劃可檢查、易評估。
(十)深化重大問題研究論證
拓展規劃前期研究廣度和深度,深入研究國民經濟和社會發展全局性、前瞻性、關鍵性、深層次重大問題,科學研判發展趨勢和階段性特征,準確把握突出短板和發展方向,研究提出基本思路和解決方案。加強規劃內容多角度論證和多方案比選,充分考慮要素支撐條件、資源環境約束和重大風險防范等,科學測算規劃目標指標并做好平衡協調,深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。
(十一)創新規劃編制方式方法
堅持開門編制規劃,提高規劃編制的透明度和社會參與度。健全公眾參與機制,堅持問需于民、問計于民,廣開言路,廣泛聽取人民群眾意見建議。擴大規劃征求意見范圍,適時公布規劃草案或征求意見稿,充分征求社會公眾等各方面意見建議。綜合運用大數據、云計算等現代信息技術,創新規劃編制手段。充分發揮科研機構、智庫等對規劃編制的輔助支持作用。
(十二)嚴格規劃編制程序
建立健全規劃起草、銜接、論證、審批、發布等制度。規范規劃編制工作方案,重點明確編制依據、進度安排、銜接要求、論證方式和審批機關等。按規定程序做好規劃征求意見和內容銜接等工作。健全專家咨詢論證制度,邀請相關領域專家科學論證規劃內容并出具論證報告。規范規劃草案送審稿)、起草說明、論證報告等審批要件,明確審批權限。規劃經審批機關批準后,按程序發布實施。
六、突出規劃引領,強化政策協同
堅持規劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協調,構建發展規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機銅,完善年度計劃落實發展規劃的機制,保障國家發展規劃順利實施。
(十三)強化年度計劃與國家發展規劃銜接
按照短期政策與長期政策銜接配合的要求,年度計劃要貫徹國家發展規劃提出的發展目標和重點任務,將國家發展規劃確定的主要指標分解納入年度指標體系,設置年度目標并做好年度間綜合平衡,結合形勢發展確定年度工作重點,明確重大工程、重大項目、重大舉措的年度實施要求。
(十四)強化財政政策對國家發展規劃的保障作用
國務院財政部門要編制與國家發展規劃相匹配的財政規劃,更好服務國家發展規劃確定的戰略目標和任務要求。加強財政預算與規劃實施的街接協調,統籌財力可能合理安排財政支出規模和結構。中央財政性資金優先投向國家發展規劃確定的重大任務和重大工程項目。
(十五)強化金融政策對國家發展規劃的支撐作用
根據國家發展規劃確定的重大戰略任務,制定金融領域專項規劃,引導金融要素資源配置方向和結構。貨幣政策取向的確定,要充分考慮國家發展規劃目標、經濟發展形勢等。信貸政策積極支持國家發展規劃確定的重大戰略、重大工程、重大項目和重大改革舉措,引導和鼓勵銀行業金融機構重點支持國家發展規劃明確的重點領域和薄弱環節。
(十六)強化國家發展規劃對產業政策、區域政策等的引導約束作用
產業政策要圍繞國家發展規劃確定的產業發展和結構調整方向,突出功能性,強化普惠公平,完善市場機制和利益導向機制,充分發揮市場配置資源的決定性作用,菅造鼓勵競爭、促進創新的市場環境,激發市場主體的積極性和創造性,合理引導市場預期和市場主體行為。
區域政策要圍繞國家發展規劃確定的區域發展和空間格局優化方向,按照目標精準化、措施精細化、協調機制化的要求,促進形成要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展格局,實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。
重大生產力布局和土地、人口、環境、社會等公共政策的制定,也要服從和服務于國家發展規劃,強化政策間協調配合,形成政策合力。
七、健全實施機制,確保規劃有效落實
按照誰牽頭編制誰組織實施的基本原則,落實規劃實施責任,完善監測評估,強化分類實施,提升規劃實施效能。
(十七)加強規劃實施評估
規劃編制部門要組織開展規劃實施年度監測分析、中期評估和總結評估,鼓勵開展第三方評估,強化監測評估結果應用。國家發展規劃中期評估要結合國內外發展環境的新變化新要求,重點評估實施進展情況及存在問題,提出推進規劃實施建議,評估報告報國務院審定后提請全國人民代表大會常務委員會審議。國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的評估結果向審批主體報告的同時,抄送國務院發展改革部門。
(十八)健全規劃動態調整和修訂機制
強化規劃權威性、嚴肅性,未經法定程序批準,不得隨意調整更改各類規劃。經評估確需對國家發展規劃進行調整修訂時,須按照新形勢新要求調整完善規劃內容,由國務院提出調整建議,經黨中央同意后,提請全國人民代表大會常務委員會審查批準。國家發展規劃修訂后,相關國家級規劃相應進行調整修訂,由規劃編制部門提出建議,經國務院發展改革部門進行銜接論證后報原審批主體批準。
(十九)完善規劃實施監督考核機制
各類規劃編制部門要將規劃實施情況作為政務信息公開的重要內容,及時公布實施進展,自覺接受人大監督、審計監督和社會監督。國家發展規劃實施情況納入各有關部門和地方各級領導班子、領導干部考核評價體系,探索實行規劃實施考核結果與被考核貴任主體績效相掛鉤。
(二十)健全規劃審批和實施工作機制
建立健全黨委領導、人大批準、政府編制實施的國家發展規劃工作機制。國家發展規劃根據黨中央關于制定國民經濟和社會發展五年規劃的建議編制,重大實施進展情況及時報黨中央。全國人民代表大會審查批準國家發展規劃,并依法監督規劃實施情況。國務院編制實施國家發展規劃,并按照優化協同高效的要求強化對其他各類規劃的管理。
(二十一)完善法律法規
加快出臺發展規劃法,將行之有效的經驗和做法以法律形式固定下來。根據本意見精神,梳理現有與發展規劃工作相關的法律法規、部門規章,針對發現的問題推動相關法律法規、部門規章的立改廢釋工作。
省級及以下各類相關規劃編制實施參照本意見執行
中共中央辦公廳秘書局 2018年11月19日印發
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