關于貫徹落實區域發展戰略 促進區域協調發展的指導意見
黨中央、國務院高度重視促進區域協調發展工作。近年來，在 區域發展總體戰略指引下，我國區域發展空間布局逐步優化，區域 良性互動格局加快形成，區域發展協調性進一步增強，為國民經濟 平穩健康發展作出了重要貢獻。經濟發展新常態下，區域發展的內 外部環境正在發生深刻變化，促進區域協調發展面臨重大機遇，也 存在諸多挑戰，特別是區域發展差距仍然較大、老少邊窮地區發展 相對落后、一些區域無序開發情況比較突出、促進區域協調發展體 制機制還不完善等問題亟待解決。為進一步貫徹落實新時期黨中 央、國務院關于區域發展的一系列重大戰略部署，統籌協調東中西 部和東北地區四大板塊，優化經濟發展空間格局，促進區域協調發 展、協同發展、共同發展，根據《國民經濟和社會發展第十三個五 年規劃綱要》有關工作部署，提出以下指導意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、 五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五 位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，主動適應引領經濟 發展新常態，以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京 津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，堅定不移實施主體功能區 制度，創新完善區域規劃和區域政策，健全區域協調發展機制，推 進全國統一市場建設，積極推動形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱 向橫向經濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基 本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局，為國民 經濟持續健康發展和全面建成小康社會作出新貢獻。
（二）基本原則。 市場導向，政府推動。充分發揮市場在資源配置中的決定性作 用，更好發揮政府作用。打破地區分割和隱形壁壘，推動形成全國 統一市場，促進各類生產要素有序自由流動、優化配置；加強區域 發展戰略、規劃、政策的制定實施和優化調整，不斷完善促進基本 公共服務均等化的制度保障。 統籌協調，分類指導。國家層面統籌區域發展戰略布局、總體 規劃和制度安排，組織編制重要跨區域、次區域規劃，強化區域重 大項目、重大政策、重大制度、重大體制的對接，促進區域協調發 展。堅持從各地實際出發，因地制宜、分類指導，按照生態文明建 設的要求，引導各地合理確定經濟社會發展目標，并根據區域主體 功能定位，提出不同任務要求，實施差別化的區域政策。 改革創新，開放合作。堅持實施創新驅動發展戰略，尊重基層 首創精神，支持重點地區先行先試，打造和依托必要的改革開放平臺，努力探索促進區域協調發展的新路徑新方式。統籌國際國內區 域合作，深入實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶 發展三大戰略，構建合作機制與交流平臺，加快培育參與和引領國 際經濟合作競爭新優勢。 問題導向，循序漸進。堅持從解決當前影響區域協調發展的突 出問題入手，分階段設定目標任務，在抓好區域規劃和政策文件貫 徹實施的同時，加快建立健全區域協調發展體制，逐步形成長效機 制，推動區域協調發展工作進入法治化、規范化軌道。
（三）主要目標。到 2020 年，區域協調發展新格局基本形成， 區域發展差距進一步縮小，區域協調發展體制機制更加完善，區域 開發秩序進一步規范，區域一體化發展、城鄉協調發展和全國統一 市場建設取得重大進展，基本公共服務均等化總體實現，社會發展 和人民生活水平顯著提高，區域性整體貧困問題得到解決，綠色循 環低碳發展水平明顯提升，生態環境質量持續改善，全國各地區人 民共享全面建成小康社會成果。
二、優化經濟發展空間格局
（四）深入推進實施區域發展總體戰略。進一步加強對東、中、 西部和東北地區發展的統籌協調，積極推動沿大江大河、沿邊沿海 和沿重要交通干線的經濟增長帶建設，促進生產要素在更廣區域內 有序自由流動，構建東中西、南北方協調聯動發展的新格局。把深 入實施西部大開發戰略放在優先位置，更好發揮“一帶一路”建設 對西部大開發的帶動作用，促進生產要素向西部地區流動和集聚，著力培育新的經濟增長點和增長極，開工建設一批重大項目，不斷 提升基礎設施建設和基本公共服務水平，鞏固國家生態和邊疆安 全。大力推動東北地區等老工業基地全面振興，著力完善體制機制， 深入推進重點領域改革，擴大面向東北亞及歐美國家（地區）的開 放合作，積極推進結構調整，支持產業結構單一地區（城市）加快 轉型，著力鼓勵創新創業，培育提升內生發展動力，著力保障和改 善民生，促進資源型城市可持續發展。進一步發揮中部地區承東啟 西、連接南北的獨特優勢，制定實施新十年促進中部地區崛起規劃， 完善支持政策體系，激活發展潛力，加快綜合交通運輸體系建設， 有序承接產業轉移，積極推進新型城鎮化，全面深化對內對外開放 合作，進一步吸納人口、集聚產業和增強綜合實力。支持東部地區 率先創新發展，積極借鑒國際先進經驗，著力推動全面深化改革和 制度創新，加快實現創新驅動發展，進一步擴大對外開放合作，加 快建立全方位開放型經濟體系，積極探索陸海統籌新機制，更好發 揮在全國經濟增長中的重要引擎和輻射帶動作用。
（五）重點實施好三大戰略。深入推進“一帶一路”建設，注重 與區域開發開放相融合，強化東部地區的龍頭引領和中西部內陸腹 地的戰略支撐作用，加快推進“一帶一路”核心區、戰略支點、開放 門戶及對外大通道建設，推進與沿線國家和地區互聯互通，開展多 領域務實合作，打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格 局。積極推動京津冀協同發展，以資源環境承載能力為基礎，強化 水資源環境承載能力剛性約束，調整優化經濟結構和空間結構，有序疏解北京非首都功能，推進交通一體化、生態環保、產業轉型升 級三大領域率先突破，加快推進大氣污染聯防聯控，完善協同發展 體制機制，編制京津冀空間規劃，建設以首都為核心的世界級城市 群，打造京津冀協同創新共同體，輻射帶動環渤海地區和北方腹地 發展。推進長江經濟帶發展，堅持生態優先、綠色發展，把修復長 江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，大力提升資源環境承載 能力，著力推進長江重大生態修復、航道治理、沿江公用碼頭等重 大工程和項目建設，構建高質量綜合立體交通走廊，引導產業優化 布局和分工協作，推動長江上中下游地區協同發展、東中西部互動合作。
（六）全力實施脫貧攻堅。充分發揮政治優勢和制度優勢，采 取超常規措施，堅決打贏脫貧攻堅戰。推進精準扶貧、精準脫貧， 創新扶貧開發方式，進一步整合資源，加快實施發展生產、易地扶 貧搬遷、生態補償、教育扶貧、社保兜底等精準扶貧工程，健全精 準扶貧工作機制，因人因地施策，提高扶貧實效。加強貧困地區基 礎設施建設，支持因地制宜發展特色經濟。不斷提高貧困地區公共 服務水平，基本完成存量危房改造，提升醫療服務水平，切實抓好 義務教育和職業培訓，盡力阻斷貧困代際傳遞。
（七）扶持特殊類型地區發展。加大對革命老區、民族地區、 邊疆地區和困難地區的支持力度。支持革命老區開發建設，完善革 命老區振興發展支持政策，推動贛閩粵原中央蘇區等重點貧困革命 老區振興發展。把加快民族地區發展擺到更加突出的戰略位置，堅持和完善民族區域自治制度，完善差別化支持政策，推動建立各民 族相互嵌入式的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融。 推進邊疆地區開發開放，加強基礎設施互聯互通，大力推進興邊富 民行動。加強規劃引導和政策支持，促進資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區轉型發展，研究支持產業衰退地區振興發展 的政策措施。加大對特殊類型地區的財政金融支持力度，改善基礎 設施條件，提高基本公共服務能力和水平，支持有序承接產業轉移， 發展優勢產業和特色經濟，吸引富余勞動力轉移就業，強化生態保 護和修復，完善生態補償機制。
（八）加快城市群建設發展。優化提升東部城市群，支持京津 冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群繼續在制度創新、科技進 步、產業升級、綠色發展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭 新優勢，建設具有世界影響力的城市群。支持北京、上海建設具有 全球影響力的科技創新中心，建設一批創新型（試點）省份和城市， 推進以科技創新為核心的全面創新，為全國創新驅動發展做好示 范。提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地 區城市群，支持成渝、中原、長江中游、哈長、關中平原、北部灣 等城市群深化對內對外開放，加快新型工業化和新型城鎮化進程， 壯大現代產業體系，完善基礎設施網絡，增強對區域和全國經濟社 會發展的支撐作用。依托省會城市、重要節點城市等區域性中心城 市，加強區域協作對接，加快產業轉型升級，實現集約發展、聯動 發展、互補發展，形成輻射帶動區域整體發展的城市群。編制重點城市群規劃，以重點城市群為依托，促進跨行政區經濟區發展。促 進城鎮發展與產業就業支撐和人口集聚相協調，統籌推進國家級新 區、產城融合示范區、臨空經濟區等發展，研究制定促進縣域特色 經濟發展的政策舉措，加快推進城鄉協調發展。
（九）拓展藍色經濟空間。堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科 學開發海洋資源，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國，拓展我 國發展戰略空間。按照以陸促海、以海帶陸、人海和諧的原則，促 進海洋經濟發展，加強陸?；A設施對接，促進陸海產業融合發展， 構建陸海統籌開發格局。以全國海洋經濟發展試點區建設為重點， 優化海洋產業結構，發展海洋科學技術，打造若干海洋經濟圈和特 色海洋產業園區。加強遠洋和大洋深部資源的開發利用。嚴格控制 圍填海規模，強化近海、海岸帶和沿海灘涂的保護與合理開發利用， 適時出臺關于加強沿海灘涂保護與開發的政策措施。加強沿海地區 海洋防災減災能力建設，保障沿海社會經濟可持續發展。推進海島 保護利用，預留后備開發資源，推動海島地區經濟社會發展，創新 綠色、節能、環保的生態型海島經濟發展新模式。
（十）構建生態安全屏障。把生態文明理念貫穿區域發展總體 戰略實施的全過程，構建高效安全國土開發保護格局。加快完善主 體功能區政策體系，推動各地區依據主體功能定位發展，加快生態 安全屏障建設，形成以青藏高原、黃土高原—川滇、東北森林帶、 北方防沙帶、南方丘陵山地帶、近岸近海生態區以及大江大河重要 水系為骨架，以其他重點生態功能區為重要支撐，以禁止開發區域 為重要組成的生態安全戰略格局。健全國土空間用途管制制度，將 用途管制擴大到所有自然生態空間。加強重點生態功能區、生態環 境敏感區和脆弱區等保護和管理，合理劃定生態保護紅線，落實最 嚴格水資源管理制度，強化水資源節約保護，加大重要飲用水水源 地保護力度，推進河湖生態保護和修復，加強水土流失綜合防治， 增強涵養水土、防風固沙能力，保護生物多樣性，加強海洋和海島 生態系統保護和修復。全面推動資源能源節約，落實最嚴格的耕地 保護制度和最嚴格的節約用地制度，大力發展循環經濟，加強環境 保護和污染治理。加快解決重點區域、流域和海域的突出環境問題， 鼓勵開展跨行政區的生態環保合作，促進生態產品和環?；A設施 共建共享，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式，開 展跨區域聯合執法。以流域為單元，系統推進國土綜合整治，維護 流域生態安全。
三、完善創新區域政策
（十一）加強區域政策頂層設計。探索建立科學規范的區域發 展水平評價體系。按照建設全國統一大市場的要求，在科學劃分區 域類型的基礎上，以區域發展總體戰略為基礎框架，以不同地區主 體功能定位、經濟社會發展水平和基本公共服務水平為基本依據， 推進建立和完善內涵清晰、措施有效、管理規范、分類指導的區域 政策體系。完善區域政策制定實施的磋商與協同推進機制，以及政 策調整的綜合評估與決策機制，探索將公眾參與、專家論證、風險 評估、合法性審查等確定為政策制定的重要程序。加強區域發展環境影響評價及水資源論證，依法開展環境影響跟蹤評價，強化能源 資源節約管理，促進區域經濟與資源環境協調發展。
（十二）提高區域政策的精準性。充分發揮區域發展總體戰略 的指向作用，完善區域政策與財政政策、貨幣政策、產業政策、投 資政策、消費政策、價格政策協調配合的政策體系，優化政策目標 體系和工具組合，縮小政策單元，完善差別化的區域發展政策，提 高區域政策協同性、精準性、可操作性和有效性。適應引領經濟發 展新常態，根據經濟走勢和地區經濟分化的特點，加強分類指導。 對制造業體系比較完整、產能過剩行業比重較大、國有企業比重較 大、生態功能和農業地位重要、滯緩衰退嚴重和資源枯竭等不同類 型地區，出臺有針對性的政策舉措，積極推進供給側結構性改革， 發展新經濟，培育新動能，促進各地區充分發揮比較優勢，破解發 展瓶頸和發展難題，提升綜合競爭力和實力，推動結構優化和動力 轉換，對于重大改革政策可在重點區域、行業、領域先行開展試點 示范。區域政策應更加注重促進區域間社會事業均衡發展和基本公 共服務均等化，特別要加大對老少邊窮等欠發達地區的扶持力度。 推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加大一般性轉移支 付比重，提高地方自身發展能力。強化對區域經濟形勢的監測預測 和跟蹤分析，建立與之聯動的區域政策動態調整機制。
（十三）發揮區域規劃指導約束作用。充分發揮區域規劃對國 土空間開發和經濟社會發展的綜合協調作用，做好區域規劃與國民 經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、 城市總體規劃、鎮總體規劃、環境保護規劃、水資源綜合規劃等銜 接配合。落實國家級區域規劃管理有關規定，進一步突出國家對跨 行政區的重要發展軸帶和經濟區布局發展的宏觀統籌，促進各區域 聯動協調發展，強化跨?。▍^、市）的區域規劃對編制區域內?。▍^、 市）級總體規劃、專項規劃的指導和約束作用。
（十四）優化規劃政策實施與評價機制。健全區域規劃實施體 系，綜合運用法律、經濟、技術、行政等多種手段，充分發揮相關 工作推進領導小組、部際聯席會議等協調機制作用，建立和完善運 行高效的規劃實施機制。探索構建區域規劃與政策實施績效評價與 考核體系，建立區域規劃與政策實施跟蹤評估與動態優化完善機 制。根據區域規劃實施情況中期評估和執行期滿全面評估結果，可 以按程序調整、廢止或續編規劃。其中國家級規劃評估結果需向國 務院報告。完善公眾參與和社會監督機制，對于不涉及國家秘密的 區域規劃，盡可能開展第三方評估，定期向社會公布規劃實施及相 關評估情況。
四、加強區域合作互動
（十五）推進區域協同發展。進一步加強規劃引導和政策指導， 加快基礎設施互聯互通，推動科技合作與協同創新，推進生態環境 保護合作，深化社會事業領域合作，促進區域協同發展、有條件的 地區一體化發展。推動京津冀、長三角、珠三角不斷擴大協同合作 領域和范圍，促進環渤海地區合作發展，推動東北地區新一輪振興， 深化泛珠三角、泛長三角區域合作，提升合作層次和水平。支持成渝、中原、長江中游、關中—天水、北部灣等中西部重點經濟區結 合貫徹國家戰略規劃，加快一體化發展進程。探索建立毗鄰省份發 展規劃銜接機制，支持和鼓勵在省際交界地區開展區域一體化發展 試點試驗。注重以區域一體化促進全國統一市場建設，通過改革創 新打破地區分割和利益藩籬，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平 競爭的各種規定和做法，促進人員、技術、資本、貨物、服務等要 素有序自由流動，全面提高資源配置效率。
（十六）促進產業有序轉移與承接。結合實施三大戰略，充分 發揮中西部和東北地區比較優勢，落實和完善相關支持政策，加強 對重點地區產業轉移的政策引導，支持承接產業轉移示范區建設， 進一步優化產業空間布局，引導產業集聚發展。堅持市場導向，完 善產業協作體系，尊重企業在產業轉移中的主體地位，充分利用信 息化手段推動區域產業結構優化調整，探索建立區域產業轉移引導 制度和區域產業鏈條上下游聯動機制。創新各類園區管理模式和運 行機制，鼓勵有條件地區發展“飛地經濟”，鼓勵中西部和東北地 區通過委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區合作共建產 業園區，支持在?。▍^、市）毗鄰地區合作共建產業園區，及時推 廣成功模式和做法。充分發揮高新技術產業開發區在產業轉移升級 中的作用，積極推進產業技術協同創新，鼓勵新業態新模式，發現 和培育新的經濟增長點。支持設立老工業基地產業轉型升級示范區 （園區），促進產業向高端化、集聚化、智能化升級。要嚴把產業 承接準入門檻，加強重點用能企業節能監管，加大污染防治和環境保護力度，發展循環經濟，推動產業轉移、經濟發展與資源環境相協調。
（十七）加大對口支援和幫扶工作力度。深入推進對口支援西 藏、新疆和青海等四省藏區工作，進一步加大對民族地區、革命老 區、集中連片特殊困難地區、丹江口庫區及其上游地區等的對口支 援或幫扶力度。優化對口支援和幫扶工作體制機制，充分發揮支援 方在資金、技術、人才、體制、信息等方面的優勢，創新幫扶形式， 拓展工作領域，突出改善民生，加強支援方與受援方互動，促進受 援地區經濟社會又好又快發展。強化東西扶貧協作，推動人才、資 金、技術等要素有效對接。鼓勵各地區自行開展對口支援和結對幫扶工作。
（十八）深化內地和港澳、大陸和臺灣地區合作發展。進一步 發揮港澳在對外開放和“一帶一路”建設中的獨特優勢，鼓勵內地與 港澳企業合作走出去。加大內地對港澳開放力度，推動內地與港澳 關于建立更緊密經貿關系安排升級。加快深圳前海、廣州南沙、珠 海橫琴等粵港澳合作平臺建設。深化泛珠三角區域合作，支持廣東 省會同港澳共同編制粵港澳大灣區發展規劃。促進兩岸經濟融合發 展，推動兩岸產業優勢互補、融合發展，加快海峽西岸經濟區以及 平潭綜合實驗區、福州新區、昆山深化兩岸產業合作試驗區等平臺 建設，積極探索兩岸合作新模式。
（十九）積極參與國際區域合作。以“一帶一路”建設為統領， 實行更加積極主動的開放戰略，完善互利共贏、多元平衡、安全高
效的開放型經濟體系。完善對外開放區域布局，探索擴大內陸沿邊 開放新模式和新路徑，建設內陸開放戰略支撐帶，繼續堅定不移擴 大沿海開放，支持沿海地區全面參與全球經濟合作和競爭，培育具 有全球競爭力的經濟區。加強區域、次區域合作，進一步發揮瀾滄 江—湄公河合作、大湄公河次區域經濟合作、孟中印緬經濟走廊、 中亞區域經濟合作、圖們江地區開發合作等國際區域合作機制作 用。充分利用高層領導會晤、各類政府間合作委員會及下設的地方 政府合作分委會等平臺機制，推動地方開展國際區域合作。加強邊 境口岸建設管理，提高通關效能，提升對外開發開放平臺水平，推 進重點開發開放試驗區建設，支持邊境經濟合作區發展，穩步建設 跨境經濟合作區，更好發揮境外經貿合作區的帶動作用。 五、健全區域協調發展機制
（二十）建立健全區際利益平衡機制。健全市場機制，有效發 揮政府、企業和社會組織等多元主體的作用，充分調動社會力量， 鼓勵成立各類區域性社會組織，構建多層次、多領域的區域合作網 絡。創新合作機制，健全區域合作服務體系，形成東西互動、南北 協調的合作發展格局。強化互助機制，完善發達地區對欠發達地區 的對口支援制度和措施，促進對口支援從單方受益為主向雙方受益 進一步深化。健全扶持機制，以推進基本公共服務均等化為方向， 加大對欠發達地區的支持力度，繼續在經濟政策、資金投入和產業 發展等方面加大對中西部地區的支持，進一步完善對糧食主產區、 資源產區的利益補償機制，建立健全稀缺資源、重要農產品的價格
形成機制，有效平衡輸出地和輸入地的利益關系。健全生態保護補 償機制，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態 保護補償機制和地區間橫向生態保護補償制度，探索市場化的生態 保護補償機制。
（二十一）支持發揮平臺創新示范作用。鼓勵國家級新區、國 家級綜合配套改革試驗區、重點開發開放試驗區以及其他各類區域 發展平臺大膽創新探索，在建立區際間利益分享與平衡機制、跨區 域綜合管理機制、統籌城鄉發展等方面進行探索試驗，努力形成一 批可復制、可推廣的成功經驗。積極推進國家自主創新示范區建設， 繼續在部分區域系統推進全面創新改革試驗，形成若干具有創新示 范和帶動作用的區域性創新平臺。同時，通過在有條件的地區新設 特殊功能區、試驗區等，打造重大改革試驗平臺，支持在一些重點領域和關鍵環節進行探索，為推動我國深化改革發揮積極的試驗示 范作用。
（二十二）推動區域治理法治化。進一步深化促進區域協調發 展法規體系建設的基礎問題研究，在總結過去實踐經驗和借鑒國外 成功做法的基礎上，逐步推進促進區域協調發展立法進程，實現以 法律形式規范區域協調發展的目標原則、戰略重點、責任分工、體 制機制等，增強約束性和權威性。 六、切實加強組織領導 （二十三）加強統籌協調指導。發展改革委要會同有關部門切 實加強對全國區域協調發展的戰略規劃和政策統籌，加快推進重點領域、關鍵環節改革創新，建立健全有利于區域協調發展的長效機 制和跨地區跨部門重點項目、重大工程、重要事項協調推進機制。
（二十四）加大督促落實力度。國務院有關部門要加強對促進 區域協調發展各項工作落實的督促檢查，做好對區域規劃與區域政 策實施情況的跟蹤分析和評估，強化重點項目建設、重大事項落實 的督查，重要情況及時向國務院報告。要根據國家總體要求，積極 研究出臺并落實有利于促進區域協調發展的專項政策和具體舉措。 開發性、政策性金融機構要結合自身優勢，為促進區域協調發展發 揮積極作用。要完善社會監督機制，鼓勵社會傳媒和公眾有序參與 區域規劃與區域政策的實施和監督。
（二十五）強化上下聯動協作。國務院有關部門要加強對地方 工作的指導，支持地方落實好國家區域發展總體戰略，積極參與地 方政府合作聯席會議和區域合作組織開展的相關活動，協助地方制 定專項方案和具體舉措，推動區域發展總體戰略以及重大區域規 劃、區域政策在地方落到實處、見到實效；要指導并鼓勵各地開展 有利于促進區域協調發展的試點試驗，著力幫助解決試點中的突出 問題。各?。▍^、市）人民政府要按照黨中央、國務院決策部署， 明確責任分工，完善激勵約束機制，積極主動作為，落實各項工作 任務，著力解決本地區發展不平衡、不協調問題；要加強與國家有 關部門和毗鄰地區的溝通銜接，積極探索跨區域利益協調機制，形 成區域協調發展合力，實現互利共贏。
